El conflicto interminable: Las Bambas y la localización contenciosa de estándares de derechos humanos y empresas

Autores:

Roger Merino
Profesor Asociado en la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.

El Perú es un país altamente dependiente de la industria minera. Ella constituye el 10% del PBI y el 60% de las exportaciones. El marco legal promueve estas inversiones y, al mismo tiempo, incorpora estándares de derechos humanos y empresas, tales como la participación ciudadana. Por ejemplo, las autoridades aprueban Estudios de Impacto Ambiental (EIAs), el cual contiene el Plan de Participación Ciudadana, antes del inicio de actividades. Además, con la ley de Consulta Previa del 2011 y su Reglamento del 2012, los pueblos indígenas tienen el derecho a la consulta libre, previa e informada antes que el estado autorice el comienzo de operaciones. Directrices específicas sobre debida diligencia han sido recientemente incorporadas en el Plan Nacional de Acción de Empresas y Derechos Humanos. De hecho, los tribunales ya han incorporado el deber de debida diligencia en la resolución de casos de concesiones mineras y petroleras aprobadas antes de la vigencia de la Ley de Consulta, señalando: “la existencia de un estándar internacional de consulta a pueblos indígenas genera en las empresas  un deber de diligencia razonable”.

Sin embargo, hay muchas críticas sobre la debilidad o implementación fallida de estos estándares, lo que generaría conflictos sociales sobre proyectos mineros y, eventualmente, su suspensión, como en el caso de los proyectos mineros Conga y Tia María. Las Bambas es un nuevo caso emblemático, aunque el conflicto no tiene nada de nuevo. Se trata de una mina de cobre y molidbeno localizada en las provincias de Cotabambas y Grau, en el Departamento de Apurimac. En agosto del 2004, la empresa Suiza Xstrata adquirió los derechos de exploración y en los años siguientes enfrentó con relativo éxito conflictos laborales con pobladores locales y la relocalización de la comunidad de Fuerabamba hacia una nueva ciudad construida por la empresa. Además, como parte de su inversión, la empresa creó un fondo de US $63 millones destinados al desarrollo de Cotabambas.

La conflictividad social que se vive hoy en día en la zona se acentuó con el tema de transporte de minerales. Este comienza en Apurimac y cruza las provincias de Chumbivilcas y Espinar en el departamento de Cusco para llegar hasta la planta de molidbeno del proyecto minero Tintaya, de propiedad de Xstrata (luego se convirtió en Glencore-Xstrata). Dada sus dimensiones, las autoridades llaman al total del área de operación y transporte como “el Corredor minero del Sur”. De acuerdo con el EIA, los distritos directamente afectados por la operación incluyen a 17 comunidades campesinas, 6 ubicadas dentro del complejo minero. No obstante, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos señaló que a través de la vía de transporte de minerales hay 72 comunidades, muchas afectadas por el polvo generado por la constante circulación de camiones.

El problema del transporte tiene una historia enrevesada entre procedimientos administrativos y decisiones empresariales. En el 2014 la empresa Chinese Minerals and Metals Group (MMG) adquirió todos los derechos. Desde la aprobación del EIA para explotación minera en el 2011, este ha sido modificado 8 veces: 3 a través del procedimiento regular de modificación de EIA (que incluye etapas de participación ciudadana y opiniones de diferentes entidades públicas con competencias sobre los aspectos a ser modificados); mientras que en 5 ocasiones se usó el ‘Informe Técnico Sustentatorio’ (ITS), un procedimiento simplificado que carece de participación ciudadana, incorporado por el llamado “paquetazo ambiental” para “cambios no significativos”. En marzo del 2014, un mes antes de la incorporación formal de MMG, Glencore-Xstrata presentó una segunda modificación del EIA para actualizar el sistema de gestión del agua y las líneas de base social y ambiental. Esta solicitud no mencionó un cambio en el modo de transporte de mineral, planeado originalmente a través de un mineroducto. Por ello, el procedimiento de modificación no incluyó como requisito la opinión técnica del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y en la etapa de participación ciudadana no se discutió el tema de transporte. Después de una evaluación inicial, el Ministerio de Energía y Minas (autoridad que en ese momento aprobaba estas modificaciones) emitió una observación señalando que la empresa debía detallar posibles cambios en la información general (como el transporte, plan de manejo, entre otros).


En octubre de 2014, cuando MMG ya estaba a cargo del proyecto, la empresa presentó la información complementaria, incluyendo un cambio en la forma de transporte del mineral, de un mineroducto a transporte por carretera. Este cambio también redujo el área de influencia del proyecto, excluyendo a aquellas comunidades consideradas en el proyecto de mineroducto. Con esta información, las autoridades aprobaron la modificación del EIA en noviembre del 2014. La falta de provisión de información de MMG hacia las comunidades sobre estos cambios generó desconfianza en una población que tenía altas expectativas en los beneficios prometidos. Así, comenzaron una serie de protestas en febrero 2015 y continuaron hasta el 2016, resultando en la muerte de al menos 4 campesinos por armas de fuego de policías. De hecho, desde el 2015 tanto el gobierno como la empresa han incriminado a líderes campesinos por ejercer su derecho a la protesta, solicitando hasta 17 años de prisión a 19 campesinos. También se han expedido continuamente decretos que declaran el estado de emergencia en el área. 

El mayor conflicto hoy involucra a las comunidades de la provincia de Chumbivilcas en Cusco y tiene ángulos ambientales y económicos, ambos relacionados a la falta de participación. Desde el ángulo ambiental, las comunidades reclaman por el polvo generado por el transporte de minerales por carreteras. Señalan que esa modificación del EIA debió ser objeto de participación ciudadana para establecer mecanismos adecuados de mitigación y compensación, así como definir el área de influencia. Desde el ángulo económico, las comunidades demandan ser proveedoras de transporte y así ser parte de la cadena de suministro y obtener beneficios permanentes de las actividades mineras. Aunque en octubre del 2021 se alcanzó un acuerdo, surgieron desavenencias sobre cuándo las comunidades comenzarían operaciones y el monto de la retribución económica. 

Estas demandas aparentemente contradictorias (ambiental y económica) son en realidad expresiones de la autodeterminación de las comunidades. Desde su punto de vista, la participación no es el simple derecho a ser escuchado, implica tener incidencia directa en la actividad, de tal forma que puedan participar en el ciclo económico de la mina bajo condiciones ambientales adecuadas. Sin embargo, dado la falta de acuerdo entre la empresa y las comunidades, MMG decidió progresivamente suspender operaciones.Afirma que ha sufrido 400 días de para debido a los bloqueos de carretera desde que comenzó las operaciones. En las últimas semanas diferentes representantes del gobierno han negociado el reinicio de operaciones y el levantamiento de las medidas de protesta, pero el conflicto parece de nunca acabar.

Localizando los estándares de derechos humanos y empresas

En este caso, aunque la empresa muestra un compromiso con los estándares internacionales de derechos humanos (en su Reporte de Sostenibilidad 2018 MMG señaló que se “compromete a respetar los derechos humanos bajo los principios de las Naciones Unidas”), MMG solo se apoyó en la aprobación formal de la modificación del EIA siguiendo estrictamente los requerimientos de las autoridades nacionales. De hecho, la empresa no puso suficiente atención a las dinámicas locales y al hecho de que la participación profunda es un tema sensitivo dada la larga historia de promesas incumplidas hacia las comunidades que viven cerca de los proyectos. 

Las políticas y directrices aprobadas por las propias autoridades chinas señalan que sus empresas deben seguir un alto estándar de participación ciudadana. Por ejemplo, mientras que la empresa minimizó las preocupaciones de las comunidades y dio información limitada sobre la modificación del EIA, la Guide on Social Responsibility for Chinese International Contractors (aprobada en el 2012 por el Ministerio de Comercio de China) establece expresamente que las empresas deben “considerar las necesidades de las comunidades” y “comunicar activamente información relacionada con el proyecto”. Además, MMG consideró que el problema del polvo no era significativo cuando las Guidelines for Environmental Protection in Foreign Investment and Cooperation (aprobado por los ministerios de Comercio y de Ecología y Ambiente de China en el 2013) señala que las empresas deben “tomar totalmente en cuenta los impactos de sus desarrollos e infraestructura así como la producción y operación de actividades sobre el ambiente social” (Art. 9). 


Asimismo, las Guidelines for Social Responsibility in Outbound Mining Investments (aprobada por el Ministerio de Comercio el 2014), enfatiza las responsabilidad corporativa para proteger los derechos humanos bajo los Principios Guía de las Naciones Unidas, incluyendo los intereses de los grupos de interés y su desarrollo (Art. 2.5). Para ello, las empresas deben tomar medidas activas para evitar causar o exasperar impactos negativos sobre los derechos humanos. También se incorpora el deber de “consultar directamente con las comunidades potencialmente afectadas, con los objetivos de asegurar que el desarrollo de proyectos mineros promuevan el respeto de sus derechos, cultura, y medios de vida” (Art. 3.4.4). También establece que (Art. 3.4.5): “antes de cualquier operación minera, se debe buscar el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades afectadas”, no solo de los pueblos indígenas. Por su parte, la Due Diligence Guidelines for Responsible Mineral Supply Chains (elaborada el 2015 por la China Chamber of Commerce of Importers and Exporters of Metals, Minerals, and Chemicals con el apoyo de la OCDE) buscan prever o mitigar los riesgos que directa o indirectamente puedan contribuir con conflictos, abusos serios contra los derechos humanos, y riesgos de conductas indebidas. Por ejemplo, la ausencia del consentimiento de las comunidades locales constituye un riesgo alto (Art. 5.2.1). La debida diligencia también se ha incluido en el Human Rights Action Plan of China (2021-2025), que “promueve que las empresas chinas cumplan con los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos” (Section VI: Participating in Global Human Rights Governance). En el recientemente aprobado Chinese Guidelines for Green Development in Foreign Investment and Cooperation se señala que las empresas deben aplicar estándares más estrictos que aquellos de los gobiernos.


Si bien no son normas legalmente vinculantes, estos estándares pueden generar efectos legales al reforzar principios como debida diligencia y los deberes de participación y transparencia, reconocidos en los sistemas legales de los países receptores de inversión, incluyendo el Perú.  El problema de fondo, por ello, no es la mera incorporación y aplicación de estos estándares en los sistemas nacionales. Por ejemplo, los Estándares Interamericanos de Derechos Humanos y Empresas señalan que los estados deben “asegurar mecanismos de participación … amplios, y deben buscar escuchar efectivamente a las personas directamente afectadas, a las comunidades y las poblaciones. Este estándar vinculante para el Perú también ha sido incorporado en la legislación nacional pero el término “escuchar efectivamente” puede significar cosas distintas para los líderes campesinos, los funcionarios públicos y los representantes de las empresas. Asimismo, bajo la perspectiva de la empresa, puede no estar claro el nivel de “necesidades de la comunidad” que deben considerar, tal y como lo señala la Guide on Social Responsibility for Chinese International Contractors. Mientras que las empresas y los gobiernos son más restrictivos en la aplicación de estos estándares, las organizaciones campesinas buscan maximizar y extender el significado de la participación para tener un poder de decisión significativo sobre el destino del proyecto dado que este los afecta profundamente. Así, bajo el estándar de participación, ellos luchan no solo por ser escuchados, sino para tener beneficios económicos directos de la operación bajo adecuadas salvaguardas ambientales.

El caso las Bambas muestra así que muchas comunidades locales no son solo “tomadores de estándares” o simple “beneficiarios de estándares”, es decir, receptores pasivos de las normas de derechos humanos y empresas. Ellos son en realidad “hacedores de estándares” pues se apropian de ellos y extienden su significado bajo su concepción propia de autodeterminación. En este contexto, las inversiones internacionales en general y las chinas en particular deberían implementar una estrategia de “caminar y conversar” Las empresas deberían hacer esfuerzos para cooperar continuamente con las organizaciones locales para contextualizar los estándares internacionales. Y los gobiernos, por su parte, deberían priorizar políticas de inclusión social en las zonas rurales, usualmente olvidadas. Esto es particularmente relevante en contextos de profunda desigualdad en el que los legados coloniales aún reproducen patrones de exclusión, falta de acceso a servicios básicos y discriminación. En suma, los conflictos son interminables porque no hemos podido superar la exclusión social. Por ello, las organizaciones sociales a través del estándar de participación no solo exigen ser escuchadas, sino que buscan alcanzar su visión de desarrollo considerando sus prioridades económicas, sociales y ambientales. 


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